Первого декабря 1991 года в Германии вступил в силу Закон о минимизации отходов упаковки (далее — Закон об упаковке), цель которого состояла в том, чтобы сократить объемы мусора путем отказа от упаковок, без которых можно обойтись.

В октябре 1993-го курировать «Дуальную систему Германии» (DSD), девиз которой — «минимизация отходов и сбор вторичного сырья», было поручено наблюдательному совету. Три кресла в нем заняли представители частных фирм-«уборщиков», которые по договору с DSD занимаются сбором упаковочных материалов. Таком образом, фирмы, живущие за счет отходов — или, выражаясь более современно, восстанавливаемого ресурса, — теперь определяют политику организации, созданной, если верить вывеске, затем, чтобы этих отходов образовывалось как можно меньше.

Если бы Союз мюнхенских пивоваров взял под контроль Общество анонимных алкоголиков — неужели никто не заподозрил бы за этим какого-то политического расчета? А когда сборщики мусора начинают следить за тем, чтобы мусор вообще не появлялся?

DSD — прекрасный пример того, как политика манипулирует гражданами, а точнее, экономика — политикой.

1.

Итак, 1 декабря 1991 года вступил в силу Закон о минимизации отходов упаковки, название которого ясно говорит о его назначении — минимизировать отходы. Что ж, масштабная задача, поставленная министром окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов, выглядела тогда весьма актуальной как для экологической политики, так и для политики в сфере управления отходами. Действительно, отдавая себе отчет в том, что мощности мусорных полигонов и мусоросжигающих заводов не беспредельны, создатели этого закона пошли по единственно возможному пути — установили ту же последовательность приоритетов, что лежит в основе современных законов об отходах:

  • • прежде всего следует отказаться от лишних упаковок;
  • • упаковки, необходимость использования которых диктуется гигиеническими требованиями или логистическими соображениями, должны быть либо повторно использованы, либо отправлены в переработку;
  • • лишь те отходы, которых не удалось избежать на первых двух этапах, устраняются обычным способом, т. е. сжигаются или свозятся на мусорные полигоны.

Весьма разумная иерархия, призванная экономить ресурсы мусорных полигонов и установок для мусоросжигания. Разумно и то, что в данном законе так называемая «термическая переработка» (эвфемизм, означающий лишь то, что бумага и пластик при горении выделяют много тепла) рассматривается не как собственно переработка, но всего лишь как окончательное уничтожение отходов — операция, допустимая лишь в крайнем случае и имеющая негативные последствия для окружающей среды.

2.

Предполагалось, что все обозначенные в законе цели будут достигнуты рыночными, а не дирижистскими методами: не путем запрета на упаковки, а вменением продавцам в обязанность принимать их от покупателей после использования. Было объявлено — и так принято считать до сих пор, — что благодаря этому закону мы вступили в экономику замкнутого цикла. По логике его авторов, невозмещенные финансовые и логистические потери, которые в новых условиях будут нести производители, сами собой приведут к тому, что на рынке останутся лишь окупающие себя упаковки — иными словами, сработает классический принцип ответственности производителя.

3.

Реакция (рыночной) экономики на этот закон оказалась, однако, не менее логичной и экономически адекватной, чем предложенная система (что, вообще говоря, можно было бы предсказать заранее): она стала активно сопротивляться введению новой статьи расходов, снижающей прибыль. Продавцы (особенно хозяева многочисленных частных магазинчиков) объявили, что они не в состоянии обеспечить прием упаковки от населения и что новый закон может привести к перебоям в торговле.

4.

Тогда было найдено компромиссное решение. Оно состояло в некотором смягчении требования о приеме упаковок (был ли этот компромисс предусмотрен заранее, в процессе разработки закона, и лишь отложен на время из соображений PR — это вопрос из разряда «как политика манипулирует гражданами»). Теперь продавец получал возможность освободиться от этой обязанности, вложив деньги в (еще не созданную) Дуальную систему, «ответственную за регулярный вывоз использованной упаковки, остающейся у конечного потребителя и в прилегающих районах, и выполняющую ряд других особо оговоренных задач».

Собственно говоря, требования о приеме с самого начала были избирательными: продавцы обязаны были принимать лишь те упаковки, которые сами постоянно использовали (мелкие продуктовые магазины не брали, например, банки из-под краски), новая же «система» была поставлена в еще более щадящие условия (ведь ее еще только предстояло создать): были установлены квоты, определяющие долю каждого вида отходов, которую эта фирма должна собрать, отсортировать и переработать. К первому июля 1995 года сбор использованных упаковок предполагалось довести до 80%, из которых 80—90% следовало отсортировать и переработать. Но и это послабление не успокоило противников закона — что опять-таки можно было предсказать заранее.

Возможно, министру окружающей среды Тепферу следовало и в этом случае исполнить привычную роль «страшного привидения» (формула «SMdeutsche Zeitung») и как следует припугнуть недовольных?

Но нет, путь был выбран другой — пусть экономика решает свои проблемы сама.

5.

И она приняла вызов: была создана «Дуальная система Германии. Общество минимизации отходов и сбора вторичного сырья». Партнерами этой организации стали торговые предприятия, производители упаковок и самих товаров.

Вполне логичное рассуждение: компании, которые вырабатывают отходы, должны заботиться об их уборке. Но теперь не обязательно делать это самим, можно поступить более современно и эффективно — заплатить за ту же работу DSD. (Тот факт, что эти расходы — но только ли эти? — посредством пресловутой «зеленой точки» фактически перекладываются на потребителя, не ставит под сомнение рационального принципа, лежащего в основе Дуальной системы.)

Нечто в этом роде уже происходило в нашей истории: ведь теперь производители отбросов, прошу прощения — вторсырья, как в Средние века, имеют возможность получить за деньги отпущение грехов. Но если аналогия уместна, непонятно, почему индульгенцию им должны покупать потребители?

6.

Чтобы все встало на свои места, новой организации оставалось лишь получить признание со стороны государства, ведь расчет состоял в том, чтобы упразднить многократно поминаемую «свободу действий», позволявшую предпринимателям самостоятельно прибирать за собой. Закон об упаковке требовал создать «систему», гарантирующую избавление от мусора. Требовался, так сказать, политический партнер (и не случайно руководящие посты в этой организации занимают именно профессиональные переговорщики, пришедшие из политики).

Чтобы получить государственное признание, т. е. собственно лицензию, организация должна была, во-первых, отвечать общепринятым экономическим требованиям, во-вторых, быть готовой выполнять конкретные предписания закона об упаковке, т. е. не только соблюдать упомянутые квоты, но впоследствии производить сбор всех отходов, а не только тех, которые легче всего перерабатывать (стекло, бумагу и т. д.), а также гарантировать возможность способов переработки, предусмотренных законом, который запрещает сжигать упаковки и вывозить их за пределы Германии.

И опять-таки, каждому разумному человеку должно быть ясно, что организацию, на сто процентов отвечающую этим требованиям, невозможно создать даже в обозримом будущем, а тем более — сегодня. Ее собственники понимают это не хуже других, поэтому министр среды проявляет великую осмотрительность, сопровождая выдачу лицензии самыми жесткими требованиями, которые, однако, на практике постепенно смягчаются, несколько облегчая жизнь сборщикам мусора.

Подведем промежуточные итоги. Итак, сначала был принят Закон об упаковке, основанный на принципе ответственности производителя; затем, чтобы облегчить существование производителей упаковки, была создана организация посредник; и наконец, для самой этой организации требования закона были (временно?) еще немного смягчены.

Забегая немного вперед, позволим себе одно замечание насчет контроля за исполнением закона, все же достаточно сурового, несмотря на все послабления. Когда у организации начались серьезнейшие трудности, о чем оповестили читателей почти все газеты, один из официальных представителей министерства окружающей среды на вопрос, что намерен предпринять его департамент, ответил: ни о каких трудностях нам ничего не известно.

Теперь обратимся к основам: не странно ли, что вместо Закона о минимизации отходов упаковки мы так долго обсуждаем дела некой DSD, фирмы, занимающейся вторичным использованием отходов?

Рис.

7.

После того как было принято принципиальное решение возложить ответственность за исполнение закона на тех, кто под этот закон непосредственно подпадает, перед созданной организацией открылись два пути, логически и экономически равно допустимых:

  • • либо, объединившись с продавцом, она за достойное вознаграждение служит ему как бы третьей рукой, собирающей мусор, и тем самым делает себя все более нежеланной, поскольку любое предприятие старается освободиться от обременительных расходов;
  • • либо, превратив сам процесс устранения отходов в прибыльное дело, становится самостоятельным и эффективным игроком на рынке.

8.

Итак, сначала создается организация под названием DSD, наделенная ответственностью, но фактически существующая лишь на бумаге. Она организует сбор мусора через частные фирмы, получает за это деньги от производителя и несет ответственность за устранение (речь сейчас идет именно об устранении, а не о переработке) вторичного сырья (восстанавливаемого ресурса).

Условия, на которых организация заключает договоры, весьма выгодны, а финансовый контроль не слишком строг, поэтому — нис экономической, ни с чисто логической точки зрения — нет ничего удивительного, что многие фирмы-уборщики и органы местного самоуправления, непосредственно ответственные за сбор мусора, стремятся к ней под крыло, чтобы получить свой кусок пирога.

9.

Дела у организации идут великолепно — настолько хорошо, что она вскоре оказывается завалена возвращаемыми упаковками и уже не знает, что с ними делать, причем это в основном синтетические упаковки, многие из которых вообще не подлежат переработке. Посему летом 1993-го организация объявляет, что немцы слишком охотно возвращают упаковки и она не может в полном объеме выполнить свои обязательства по части упаковок из синтетических материалов. (Напомню, что создатели закона именно этого и добивались.)

Тогда «привидение» начало угрожающе подвывать, и организация снова стала принимать все упаковки. Но тут у нее возникли серьезные финансовые затруднения: ее партнеры (они же — совладельцы), увы, перестали платить, и в ее бюджете образовалась миллиардная прореха. Чтобы избежать банкротства, нужны были деньги, а заодно и новые, более выгодные контракты. Без этого система рухнет и продавцам придется самим справляться с упаковками. То есть все вернется на круги своя.

Тут снова выглянуло ужасное «привидение» — и выход сразу же был найден. Частные фирмы-уборщики (в которых давно имеют долю предусмотрительные энергетические гиганты вроде Рейнско-вестфальской электростанции, RWE), болеющие за общее дело, выделяют субсидии в 600 млн марок и спасают организацию. Маленькие фирмы в этом не участвуют, поскольку такое могут позволить себе лишь тяжеловесы, — что для рыночной экономики вполне логично. Плата за проявленное участие имела символический характер: донаторы заняли места в наблюдательном совете своего нанимателя — что уже далеко не столь логично.

10.

Итог нашей истории (возможно, промежуточный) таков: представители фирм, живущих отходами упаковки и потому совершенно не заинтересованные в их минимизации, получили четверть мест в наблюдательном совете организации, назначение которой — по возможности избегать отходов.

Пивовары все-таки заняли четверть мест в наблюдательном совете Общества анонимных алкоголиков!

Вместо заключения

Поскольку, как было сказано, возможности мусорных полигонов весьма ограничены, «привидение» в очередной раз решило подать голос. В дополнение к Закону об упаковке оно выпустило «Техническое руководство», где сказано, что складированию подлежит не более 5% первоначального объема отходов. Фирмы сразу же объявили, что технически этого можно достичь только с помощью сжигания. Так что придется строить новые установки по сжиганию мусора. Поскольку же дело это дорогостоящее, то надо, чтоб им было что жечь. Но что горит лучше всего? Пластик и бумага.

А коль скоро при горении выделяется тепло, то и будем считать, что сжигаемые материалы в этом процессе подвергаются не чему иному, как переработке. Поэтому вполне логично (в последний раз прибегаем к этому доводу) разрешить мусоросжигание, о чем и вещает наше «привидение» посредством Закона об упаковке.

11.

Кто же строит у нас установки по сожжению мусора? RWE! А кто определяет экологическую политику?

Рис.

*Karl-Heinz Barth, Der Mull, die Marktwirtschaft und das Schlossgespenst. Перевод с немецкого Елизаветы Щербаковой.