Вопросы создания в России единого следственного аппарата, его места и роли в системе государственных органов активно обсуждаются среди практических работников правоохранительных органов и ученых в течение более чем двух последних десятилетий.

Возросший уровень преступности и новые требования, предъявляемые обществом к соблюдению законности, вызывают необходимость в принципиально новом подходе к решению проблемы предварительного следствия, выработка которого невозможна без анализа исторического опыта.

Расследование преступлений в дореволюционной России

До 1860 года расследование преступлений в России входило в круг обязанностей полиции. Характеризуя состояние расследования, один из губернаторов писал: «Условия преступления не только не привлекали внимание полиции, но последняя всячески старалась не найти на трупе признаков насильственной смерти, примирить вора с обворованным, а если преступления все же становились предметом расследования, то эти дела по несколько лет передавались от одного чиновника другому, пока не глохли в каком-нибудь архиве».

В числе первых шагов судебной реформы в России было принятие в мае1860 года Государственным советом Закона о судебных следователях. 8 июня 1860 года Указом Императора Александра II «следственная часть» была отделена от полиции и в 44 губерниях России были учреждены должности судебных следователей. На них возлагалось производство следствия по всем преступлениям и проступкам, относящимся к ведению судов. За полицией оставалось расследование незначительных преступлений и проступков, подлежащих рассмотрению полицейскими чинами, а также первоначальное дознание о происшествиях, которые могут подлежать рассмотрению в суде.

В соответствии с указом от 8 июня 1860 года были созданы 993 следственных участка, причем 900 следственных вакансий было замещено сразу. Однако большинство следователей не имело юридического образования. Нагрузка на каждого из них составляла 120–150 дел в год, а в отдельных губерниях — до 200–400 дел. Обслуживаемые участки достигали 16 тысяч квадратных верст, что не позволяло своевременно производить осмотр места происшествия и выполнять другие неотложные следственные действия.

Деятельность следователей, приравненных по положению к должности члена уездного суда, в значительной мере осложнялась двойственностью их подчинения. Формально они подчинялись министерству юстиции, но назначение и перемещение судебных следователей зависело от губернаторов, которые фактически решали вопрос об их увольнении, хотя и по согласованию с губернским прокурором.

Существенно изменила положение следователей судебная реформа 1864 года. Следователи согласно ст. 212 Учреждения судебных установлений от 20 ноября1864 года по должности были приравнены к членам окружного суда и состояли при них; была введена несменяемость судебных следователей; их назначение и смещение было отнесено к компетенции императора по представлению министра юстиции. На должность судебного следователя могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое образование и прослужившие по судебной части не менее трех лет, присяжные поверенные (адвокаты) при стаже работы не менее10 лет, а также кандидаты на судебные должности, если они занимались судебной практикой не менее четырех лет и достигли 25-летнего возраста.

В 1870 году были учреждены должности судебных следователей по важнейшим делам, а в 1875 году — следователей по особо важным делам окружных судов.

Деятельность судебных следователей оценивалась современниками в целом положительно, хотя, по мнению некоторых авторов, в результате разъединения следствия и дознания возникли серьезные затруднения в раскрытии и расследовании преступлений. Обусловлены они были главным образом двумя факторами: а) медлительностью предварительного следствия и б) тем, что «громадное большинство лиц, совершивших преступления, остаются необнаруженными». Однако для устранения этих недостатков, по мнению юристов-практиков, например старшего председателя С.-Петербургской судебной палаты С. В. Завадского, нет оснований уничтожать установленный Судебными уставами порядок следствия. «Возврат к старому, дореформенному порядку… немыслим».

Б. Л. Бразоль в 1914 году, исследуя деятельность судебных следователей за прошедшие 50 лет, сравнил сроки расследования уголовных дел в России и Франции, приведя данные за 1876 год, согласно которым из общего числа оконченных в срок до одного месяца дел в России расследовано 48 процентов дел (во Франции — 70 процентов), в срок до двух месяцев — 66 процентов (во Франции — 89 процентов) и в срок свыше одного года — семь процентов (во Франции— менее пяти процентов). Другой, по его мнению, причиной медлительности следствия являлось «помимо территориальной величины следственных участков и громадное поступление дел, обусловленное прогрессивным ростом преступности». В 1889 году в производстве следователей находилось 122 600 дел, а в 1912 — 463 058.

Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 года существенных изменений в структуру и деятельность судебно-следственного аппарата не привнесла. Октябрьская же революция практически полностью ликвидировала царскую судебную систему, упразднив в числе прочих «доныне существовавших институтов» и судебных следователей.

Становление советского следственного аппарата (1917–1924)

Характерной особенностью этого периода явилась множественность следственных органов, обусловленная сломом старой судебно-следственной системы и активным поиском новых форм ее организации, проверка и испытание их на практике, постепенный отбор наиболее жизнеспособных из них и законодательное закрепление процедуры расследования преступлений, а также подконтрольность следственных органов Советам. В решении принципиальных вопросов создания следственных органов Советской власти основная организующая роль принадлежала наркомату юстиции (в 1918–1926 годах наркомом юстиции был Д.И. Курский).

Прообразом этих следственных органов стала следственная комиссия Военно-революционного комитета при Петроградском совете рабочих и солдатских депутатов и аналогичные комиссии в других местностях. Какой-либо законодательной регламентации их деятельности не было и действовали они на основе «революционного правосознания».

Первым законодательным актом, регламентирующим работу следственных органов, стал Декрет о суде ‹ 1 от 22 ноября 1917 года, который установил, что «впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично». В соответствии со ст. 8 этого Декрета при Советах были образованы особые следственные комиссии для производства коллегиального предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях, подлежащих юрисдикции рабоче-крестьянских революционных трибуналов.

Позднее, согласно Декретам о суде ‹ 2 от 7 марта 1918 года и ‹ 3 от 20 июля того же года, в России образовывались следственные комиссии окружных судов, которые осуществляли предварительное следствие по делам об убийствах, бандитизме, взяточничестве, а также по наиболее сложным делам, подсудным уездным и городским судам. К компетенции уголовного розыска было отнесено расследование дел, переданных ему народным судом или следственными комиссиями, для чего вводилась должность следователей.

Положение о народном суде РСФСР, утвержденное Декретом ВЦИК от30ноября 1918 года, расследование уголовных дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судьей и заседателями, было возложено на уездные и городские следственные комиссии. По остальным делам суд ограничивался дознанием, проведенным милицией, или принимал решение о передаче их вследственную комиссию. В случаях, не терпящих отлагательства, предварительное следствие могло быть поручено народному судье. Расследование государственных преступлений входило в обязанности ВЧК.

Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 года были учреждены должности народных следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Суды осуществляли подбор и назначение следственных кадров, ведали финансированием и отчетностью, а также проводили ревизии подчиненных им следственных участков. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой акт органов дознания. Оперативное управление следствием возлагалось на органы прокуратуры.

Постановлением третьей сессии ВЦИК 25 мая 1922 года был утвержден первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Хотя он и не содержал перечня органов предварительного следствия, но в ст. 23 Кодекса говорилось, что под словом «следователь» разумеются народные следователи, следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Тем самым должности следователей в уголовном розыске были упразднены, и первый следственный аппарат органов внутренних дел (по общеуголовным преступлениям) ликвидирован.

Принятые в 1924 году Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что «органами, производящими предварительное расследование преступлений, являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коим это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик» (ст. 7), но вопросов ведомственной принадлежности следователей органам прокуратуры и милиции Основы не затрагивали.

Таким образом, к концу 1924 года была сформирована правовая основа предварительного следствия, определились организационные формы деятельности следственного аппарата, выделились специальные следственные аппараты по делам о контрреволюционных (ВЧК — ОГПУ) и воинских (военные следователи) преступлениях.

Образование и становление следствия в прокуратуре (1924–1963)

Дальнейшее развитие предварительного следствия в значительной степени связано с возникновением и укреплением органов прокуратуры. Характеризуется этот период постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов, централизацией этого аппарата в системе органов прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

В 1924 году на Пятом съезде деятелей советской юстиции А. Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 года были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи были выведены из подчинения судов и подчинены прокурорам. Тем не менее подконтрольность следователей Наркомюсту и местным Советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции, а губисполкомы устанавливали число и границы следственных участков, а также утверждали решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года была учреждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного суда СССР. Однако в союзных республиках прокуроры и следователи по-прежнему оставались в системе наркомюстов.

Такое положение, когда Прокуратура СССР и ее следственная часть действовали вне системы органов юстиции, а все нижестоящие звенья входили в систему наркомюстов, просуществовало до 1936 года. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 года (об образовании Наркомата юстиции СССР) предусматривалось «выделить из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору Союза ССР».

В этот период происходит резкое падение образовательного уровня следственных работников: число сотрудников следственного аппарата с высшим образованием с 17,5 процента в 1923 году сократилось к 1931 году до 4 процентов; в1934 году оно составляло 7,4 процента, в 1937 году — 9,3 процента и лишь в1953году достигло 30,3 процента. Подобная тенденция вряд ли была случайной, поскольку нарушения законности гораздо проще было совершать руками людей, не блещущих образованностью, в том числе и юридической.

В организационном плане характерными чертами этого периода были, с одной стороны, наличие единого следственного аппарата в системе прокуратуры, а с другой — растущая роль органов дознания в расследовании преступлений, ввиду перегрузки следователей. В связи с этим в 1940–1950-х годах в милиции ведомственным приказом были созданы свои следственные аппараты, во главе со следственным отделом Главного управления милиции НКВД — МВД — МООП СССР.

Следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиция и ее следователи. Однако Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 года, и утвержденный в соответствии с ними Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября1960года наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности. В связи с чем следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 году, ликвидирован, но милицией по-прежнему оканчивалось расследованием более половины всех уголовных дел (см. табл. 1).

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1959–1962)

Состояние работы
1959
1960
1961
1962
Всего окончено уголовных дел, в том числе:
490 558
429 701
535 248
532 276
следователями прокуратуры
195 388
184 405
244 280
256 123
органами дознания
295 170
245 296
290 968
276 153
Всего направлено в суд уголовных дел, в том числе:
317 252
244 628
372 213
375 521
следователями прокуратуры
125 004
109 363
160 893
170 831
органами дознания
192 248
135 265
211 320
204 690
Всего возвращено судом уголовных дел для дополнительного расследования, в том числе:
8 572
8 362
следователями прокуратуры
5 341
5 642
уд. вес от направленных в суд (в процентах)
2,9
2,5
3,3
3,3
органами дознания
3 231
2 720
уд. вес от направленных в суд (в процентах)
1,5
1,3
1,5
1,3
Всего окончено уголовных дел в срок свыше двух месяцев, в том числе:
17 203
35 626
40 763
следователями прокуратуры
9 196
18 486
23 052
уд. вес от направленных в суд (в процентах)
6,2
4,9
7,4
8,8
органами дознания
8 007
17 140
17 711
уд. вес от направленных в суд (в процентах)
5,0
3,2
5,9
6,4

Создавшееся положение настоятельно требовало совершенствования системы предварительного расследования преступлений.

Создание и становление следствия в органах внутренних дел (1963–2003)

Президиум Верховного Совета СССР издал Указ ‹ 1237-IV от 6 апреля 1963 года «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», которым наделил органы охраны общественного порядка наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности правом производства предварительного следствия. В соответствии с названным указом в системе Министерства охраны общественного порядка (с 1968 года — МВД) был вновь создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены дела об общеуголовных преступлениях, следователей прокуратуры — более узкая категория дел, главным образом о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия и уголовные дела об убийствах и изнасилованиях и преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить дознание по значительному числу преступлений в полном объеме.

Как свидетельствуют приведенные ниже статистические данные (см. табл. 2), результативность и качественные характеристики следственной работы в милиции оказались не ниже, чем в органах прокуратуры.

Таблица 2

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1963–1964)

Состояние работы
1963
1964

Всего окончено уголовных дел, в том числе: следователями прокуратуры следователями органов МООП

451 084
194 219
256 865
227 491

Всего направлено в суд уголовных дел, в том числе: следователями прокуратуры следователями органов МООП

311 650
127 444
184 206
170 420

Всего возвращено судом уголовных дел для дополнительного расследования, в том числе: следователями прокуратуры уд. вес от направленных в суд (в процентах) следователями органов МООП уд. вес от направленных в суд (в процентах)

7 631
4 991
3,9
2 640
5 366*
1,4
3,1

Всего окончено уголовных дел в срок свыше двух месяцев, в том числе: следователями прокуратуры уд. вес от направленных в суд (в процентах) следователями органов МООП уд. вес от направленных в суд (в процентах)

3 2340
19 419
10,0
12 921
10 309
5,0
4,5

* Количество уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования судом и органами прокуратуры.

Следственный аппарат органов охраны общественного порядка, а в дальнейшем — Министерства внутренних дел за сравнительно короткий срок превратился в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование большинства совершенных в стране преступлений, о чем свидетельствуют цифры, представленные в табл. 3.

Таблица 3

 
1964
1974
1989
1994
1999
Количество расследованных уголовных дел 256 815 457 173 976 123 1 931 461 1 815 517
Количество оконченных уголовных дел 227 491 389 011 744 853 809 677 966 242

Если в 1964 году следственным аппаратом органов внутренних дел было окончено 61,4 процента уголовных дел, в 1966 году — 67 процентов, в 1978 году—76 процентов, то в 1999 году — 89,2 процента от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно.

Характеризуя первоначальный этап (до 1978 года) становления следственного аппарата в органах внутренних дел, можно сформулировать два важных вывода.

1. Не произошло «сращивания» следственного и оперативного аппаратов, находящихся в одном ведомстве, и роста на этой почве числа нарушений законности при расследовании уголовных дел, чего опасались научные работники и отдельные практики.

2. Следственный аппарат органов внутренних дел обеспечил расследование значительной части преступлений в соответствии со своей подследственностью, о чем объективно свидетельствуют приведенные выше данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики (для дополнительного расследования возвращалось в среднем менее четырех процентов уголовных дел, в сроки свыше двух месяцев расследовалось не более пяти процентов, а количество граждан, реабилитированных в ходе расследования и оправданных судами, составляло менее двух человек на 1 000 привлеченных к уголовной ответственности). Качество следствия и соблюдение законности при расследовании уголовных дел оказались не хуже, чем у следователей прокуратуры.

При этом значительно возросла численность следственного аппарата (на1января 1978 года она составила 13,7 тысячи штатных единиц против 8,5 тысячи в 1964 году). Улучшился и качественный состав следователей, около 85 процентов которых имели высшее юридическое образование, а более 60 процентов— стаж работы свыше трех лет.

Это дало основания законодателю передать в подследственность следователей органов внутренних дел уголовные дела о так называемых «хозяйственных» преступлениях (хищения, должностные злоупотребления, взяточничество и ряд других), а с 1 сентября 1978 года — все без исключения преступления, совершенные несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства и изнасилования.

В течение последующих десяти лет (до 1989 года) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 70 процентов совершаемых в стране преступлений и 90 процентов уголовных дел об экономических преступлениях. Доля следователей с высшим юридическим образованием на 1 января1989 года составила 87,4 процента и 69,2 процента со стажем работы свыше трех лет. Соответственно, обеспечивалось высокое качество следствия, основное число дел (90 процентов) расследовалось в срок до двух месяцев, до 1985 года отмечалась тенденция значительного сокращения количества нарушений законности, доли реабилитированных следствием и оправданных судами (один человек на1000 привлеченных).

Однако начиная с 1989 года ситуация стала коренным образом ухудшаться.

Во-первых, увеличилось с 1,2 миллиона в 1988 году до 2,5–3 миллионов в1999–2002 годы количество зарегистрированных преступлений и, несмотря на увеличение за этот период в 2,1 раза штатной численности, нагрузка на следователей в 1990–1993 годы составляла в среднем 70 дел на одну штатную единицу, а в отдельных регионах доходила до 120–130 дел. Увеличение штатной численности обеспечило снижение к 1999 году средней нагрузки до 50 дел, однако с учетом отпусков, дежурств, учебы реальная нагрузка по-прежнему в 2–2,5 раза превосходила нормативно-установленную (30 находящихся в производстве одного следователя уголовных дел в год).

Во-вторых, увеличилась организованность преступной среды, более изощренными и жестокими стали формы и методы совершения преступлений и одновременно все большее распространение получает противодействие преступников раскрытию и расследованию преступлений. Так, число выявленных за указанный период преступлений с квалифицирующим признаком «совершено организованной группой» возросло в 10 раз (с 3,3 тысячи в 1989 году до 33,5 тысячи в 2001 году). Расследовано несколько сотен уголовных дел о финансовых мошенничествах (финансовых «пирамидах»), число потерпевших по которым составило более пяти миллионов граждан.

В-третьих, значительным изменениям подверглось и законодательство. С1января 1997 года действует Уголовный кодекс Российской Федерации, в который включены 63 новых состава преступлений, основную массу которых расследуют следователи органов внутренних дел. Уголовно-процессуальное законодательство формировалось с учетом ряда постановлений Конституционного суда Российской Федерации, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод участвующих в уголовном судопроизводстве лиц.

В-четвертых, начавшиеся в России экономические преобразования вызвали резкий отток следователей, в основном, в коммерческие структуры и адвокатуру, где оплата труда многократно превышала их денежное довольствие и по тем же причинам — частично в суды и органы прокуратуры, где должностной оклад в три раза выше оклада следователя органов внутренних дел. В результате в1994–1999 годы из следствия ежегодно уходило 5,5–6 тысяч наиболее подготовленных специалистов. В 2000–2002 годы ситуация еще ухудшилась.

В итоге за 10 последних лет из органов внутренних дел уволилось более 46 тысяч следователей и еще 17,7 тысячи перешли в другие службы (в большинстве регионов кадровый состав следователей обновился по два-три раза), что обусловило резкое снижение качественного уровня следственных работников (к1января1997 года доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась до 43,6 процента, а со стажем работы свыше трех лет — до 37,5 процента). Все это повлекло ухудшение качественных показателей следствия, рост нарушений законности.

Однако для объективности следует отметить, что основные контролируемые параметры результатов работы следователей органов внутренних дел (качество исроки расследования, удельный вес прекращенных дел, состояние законности) оставались в эти годы стабильно лучше, чем в следственных аппаратах других правоохранительных органов.

Меры по реформированию следственного аппарата органов внутренних дел

Реформирование следственного аппарата органов внутренних дел Российской Федерации в последние полтора десятилетия прошло несколько этапов. Анализируя эффективность мер, принятых на первом этапе (1989–1993), который характеризовался значительным ростом (с 1 619 тысяч в 1989 году до 2 800 тысяч в1993 году) числа зарегистрированных преступлений, следует отметить, что расследование их основной массы легло на следователей органов внутренних дел. В результате нагрузка на штатную единицу следователя по находящимся в производстве делам значительно возросла, многократно превысив нормативно установленную.

Однако вместо законодательного упрощения процедуры расследования малозначительных и не представляющих большой общественной опасности преступлений путем перевода значительной их части на сокращенную форму расследования (в тот период — протокольную форму досудебной подготовки материалов) и расширения тем самым подследственности органов дознания развитие следствия пошло по экстенсивному пути. Штатная численность следователей в указанный период была увеличена на 29 тысяч единиц (при условии поступления на службу ежегодно не более 300–400 выпускников высших юридических образовательных учреждений). В основном по этой причине на следственную работу в 1989–1993 годах принято более 20 тысяч сотрудников без высшего юридического образования. В результате доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87 процентов на 1 января 1989 года до 60 процентов в 1993 году и, соответственно, с 25 до 55 процентов увеличилось число следователей со стажем работы до трех лет (минимально необходимого срока для становления следователя).

Недостаточно эффективными оказались и шаги Министерства внутренних дел по формированию нормативной правовой базы деятельности следственного аппарата (приказы МВД СССР ‹ 145 от 24 июля 1989 года и МВД России ‹107от 15 июня 1992 года), которые не смогли в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и не решили вопросов укрепления его федеральной составляющей, поскольку не базировались назаконодательных нормативно-правовых актах. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях ежегодного значительного роста преступности не обеспечивал в полном объеме возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Созданные в 1992 году в составе следственных подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации специализированные следственные отделы не смогли обеспечить расследования уголовных дел в отношении набиравшей «силы» организованной преступности.

На втором этапе (1994–1997) были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а также в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, при УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности.

Значительно обновилась ведомственная нормативная правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений (приказ МВД России ‹ 334 от 20 июня 1996 года).

Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК, который 6 июня 1997 года был принят Государственной думой в первом чтении.

Эти и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия (уменьшился удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, с 8,4 процента в 1994 году до7,8 процента в 1997 году; оконченных в срок свыше двух месяцев — соответственно с 22,2 до 16,7 процента и прекращенных — с 26,8 до 20,9 процента).

В указанный период одновременно отмечалась тенденция увеличения(+23,8процента) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1 881 в 1994 году до 2 328 обвиняемых в 1997 году). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1 191 и 1 170 подозреваемых, обвиняемых).

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994–1997 годы из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тысячи следователей и еще от1,4 до 1,8 тысячи переходило в другие службы. Число следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1997 года сократилось до 43,6 процента (самый низкий показатель за 20 лет).

Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (1998-й — 1 июля 2002 года), в течение которого приняты и осуществлены наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

Президентом Российской Федерации 23 ноября 1998 года был издан Указ ‹1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренних дел и реализацию Концепции судебной реформы. Указ впервые за 35 лет существования установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел во главе со Следственным комитетом при МВД России. Были приняты также меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности.

Во исполнение Указа Президента России Министерством внутренних дел издан ряд ведомственных нормативных правовых актов (приказ МВД России «Омерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября1998 года ‹ 1422» от 4 января 1999 года ‹ 1 и ряд других), согласно которым в течение 1999–2000 годов осуществлены значительные организационно-штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.

В целях укрепления процессуальной независимости следователей и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами и связанных с коррупционными проявлениями, министерством были созданы десять региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, а несколько ранее — Региональное управление по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе.

В развитие положений Указа Президента Российской Федерации от13мая2000 года ‹ 849, согласно которому были образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных подразделений были созданы семь следственных управлений по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, по федеральным округам, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 года ‹ 1937 реорганизованы в следственные управления Следственного комитета при МВД России по федеральным округам.

Предпринятые Президентом и Правительством Российской Федерации и МВД России указанные и другие меры способствовали повышению уровня организации работы органов предварительного следствия и, в конечном счете, качественных показателей следствия. Так, удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уменьшился с 8,2 процента в1998году до 6,8 процента в 2001 году и оконченных в срок свыше двух месяцев— соответственно с 16,3 до 15,2 процента. Последовательно сокращалось число граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности (с 2 400 человек в 1998 году до 2 020 в 1999 году и 1 999 — в 2001 году), в том числе содержавшихся под стражей (с 1 189 человек в 1998 году до 919 — в 2001 году). Совершенствовалась и система кадрового обеспечения. В 1999–2002 годы последовательно увеличивался ежегодный выпуск специалистов следственной квалификации, подготовленных высшими образовательными учреждениями МВД России, достигнув 3,2 тысяч человек. Закрепленные в Указе Президента РФ ‹1422 1998 года, а также в ведомственных нормативных актах МВД положения об установлении нормативно-правового статуса органов предварительного следствия в системе МВД, штатном обеспечении и порядке формирования их структур, назначении и освобождении от должности руководителей органов предварительного следствия и следователей и ряд других позволили следственному аппарату сделать наибольший шаг за два последних десятилетия к созданию централизованной федеральной структуры, хотя и в рамках МВД России.

Следующим шагом в совершенствовании деятельности органов предварительного следствия, как в системе Министерства внутренних дел, так и в структуре ФСБ, ФСНП и Генеральной прокуратуры мог стать Федеральный закон «Об органах предварительного следствия», разработка проекта которого по инициативе МВД была включена в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999–2000 годы (п. 7.8.1.10).

В целях реализации этого предложения Министерством юстиции была образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа в течение полутора лет была приостановлена в связи с занятой представителями Генеральной прокуратуры позицией о нецелесообразности разработки названного законопроекта. Несмотря на это, в течение 1-го полугодия 2002 года разработка данного законопроекта была завершена. Однако его направление в правительство в связи с указанной позицией Генеральной прокуратуры блокируется, и это несмотря на то, что в законодательном порядке законопроект должен регламентировать правовой статус и структуру органов предварительного следствия в Российской Федерации, их иерархию, порядок взаимодействия с другими государственными органами, поскольку нормы уголовно-процессуального закона лишь предусматривают производство следователями предварительного следствия, не регламентируя указанные выше вопросы. Отсутствие законодательного закрепления мер государственной и социальной защиты следователей привело к тому, что в настоящее время к категории федеральных государственных служащих отнесены следователи органов прокуратуры, а остальные следственные работники Российской Федерации (почти 90 процентов) в их число не входят, что создало значительные различия в размерах денежного содержания специалистов, выполняющих единую государственную функцию расследования преступлений.

С 1 июля 2002 года действует ряд дополнительных факторов, негативно влияющих на состояние криминогенной обстановки в Российской Федерации, следственной работы и непосредственно организации работы следователей органов внутренних дел. В числе этих факторов: необоснованная декриминализация законодателем в период с 1 июля по 4 ноября 2002 года значительной части краж чужого имущества путем их перевода в соответствии со ст. 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в административные проступки; значительное усложнение процедур предварительного расследования в силу вступления в действие с 1 июля 2002 года УПК РФ, не подкрепленного ресурсным обеспечением органов внутренних дел; продолжающийся реальный разрыв уровня материального обеспечения сотрудников различных правоохранительных ведомств (прокуратура, МВД и ФСБ) и соответственно возросший почти до 20 процентов уровень текучести следственных кадров (в 1993–1994 годах текучесть не превышала 10 процентов).

Создание Федеральной службы расследования. За и против

В этих условиях вновь становится особенно актуальной идея создания единого следственного аппарата. Впервые она прозвучала в материалах XIX партийной конференции и во многом была обусловлена получившими широкое общественное звучание событиями, связанными с расследованием уголовных дел о хищениях и коррупции в Узбекистане и ряде других республик бывшего СССР.

В 1989–1990 годах в ряде краев, областей был проведен эксперимент по предоставлению органам предварительного следствия в системе МВД России самостоятельности. Результаты эксперимента получили в целом положительную оценку и послужили основой для выработки законодательных предложений по созданию в России единого следственного аппарата. При этом абсолютное число следственных работников (более 98 процентов), как показали представленные в МВД отчеты о результатах анкетирования следователей органов внутренних дел, высказалось за создание единого независимого от органов исполнительной власти следственного аппарата.

Идея сосредоточения следствия в одном органе и выделение следственного аппарата в самостоятельную федеральную структуру в виде «Следственного комитета как службы обвинительной власти» получила свое правовое воплощение в принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года и одобренной Президентом Российской Федерации Концепции судебной реформы Российской Федерации (разд. 4, гл.7).

При этом, исходя из положений Концепции, концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел представлялась опасной ввиду сращения функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы. Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции представлялось заведомо нецелесообразным. При подчинении Правительству следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей. Выход авторам Концепции видится в создании единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел. У прокуратуры должны остаться полномочия по ведению предварительного расследования, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.

Значительным шагом в создании единого следственного аппарата могло стать принятие Верховным Советом РСФСР 31 марта 1993 года в первом чтении проекта Закона Российской Федерации «О Следственном комитете», который получил поддержку абсолютного большинства обеих палат Верховного Совета (против был только один голос). Однако в связи с роспуском Верховного Совета данный законопроект утратил свою юридическую силу.

Таблица 4

Количество сотрудников, оставивших следственную работу

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Уволено сотрудников 2 978 4 134 4 478 4 595 4 333 4027 3 916 4 658 5 981 6 614
Перешло в другие службы 1 407 1 441 1590 1 786 1 836 1 958 2 111 2 065 2 368 2 475
Всего ушло из органов предварительного следствия 4 385 5 575 6068 6 381 6 169 5985 6 027 6 723 8 349 9 089
Доля сотрудников с высшим юридическим образованием (в процентах) 59,8 49,1 46,0 43,6 44,5 46,7 50,9 55,6 58,2 60,0
Доля сотрудников со стажем работы на следствии до трех лет (в процентах) 55,2 62,5 60,6 55,4 47,7 44,1 41,5 39,4 42,2 43,2

Но наиболее приближены к идее создания единой Федеральной службы расследования правоохранительные органы были в апреле-мае 2001 года при подготовке проекта УПК Российской Федерации ко второму чтению, о чем свидетельствует текст данного законопроекта, п. 2 ч. 1 ст. 151 которого предусматривал, что предварительное следствие должно осуществляться следователями Федеральной службы расследований. В подследственности следователей прокуратуры предполагалось оставить расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями, дознавателями и адвокатами (п. 3 ч. 1ст.151 проекта УПК). Однако в результате занятой Генеральной прокуратурой Российской Федерации негативной позиции по этому вопросу создание единой Федеральной службы расследования в очередной раз было отложено, что в целом уже негативно сказалось на кадровой ситуации в следствии как в органах внутренних дел, так и в прокуратуре. Генеральный прокурор Российской Федерации В. В. Устинов12марта 2003 года на Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов назвал «идею единого следственного комитета откровенной маниловщиной» (Российская газета. 2003. 13 марта). Однако это всего лишь мнение одного из правоохранительных ведомств, которое, с одной стороны, не желает брать все органы предварительного следствия под свою эгиду, а с другой стороны, не желает передавать предварительное следствие в другие ведомства.

Таблица 5

Основные статистические показатели работы следственных аппаратов прокуратуры, МВД и ФСНП

 
1997
1998
1999
2000
2001
Прекращено дел (с повторными) (в процентах к оконченным):
МВД 20,9 20,9 19,2 19,9 17,7
Прокуратура 27,2 26,8 24,9 25,6 23,6
ФСНП 62,5 53,5 71,1 82,0 80,1
Удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования (в процентах к направленным в суд):
МВД 7,8 8,2 6,4 6,0 6,8
Прокуратура 10,8 11,5 8,5 7,7 8,5
ФСНП 27,7 23,8 15,0 12,3 12,6
Удельный вес уголовных дел, оконченных в срок, свыше установленного УПК (в процентах  к оконченным)                       <?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

МВД             16,7           16,3           15,5          14,2           15,2

Прокуратура 42,8           42,8            41,0          39,0           39,7

ФСНП           50,9           50,1           31,4          23,6           22,9

Число оправданных и лиц, в отношении которых уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям (на 1 000 привлеченных к уголовной ответственности)

          МВД                    4,4            3,9             3,2              2,9             3,3

       Прокуратура   34,4          29,2          25,6            25,3           25,8

         ФСНП                    145,9        127,1        63,0             49,0           47,4

Меры по реформированию следственного аппарата органов внутренних дел

 

Реформирование следственного аппарата органов внутренних дел Российской Федерации в последние полтора десятилетия прошло несколько этапов. Анализируя эффективность мер, принятых на первом этапе (1989#1993), который характеризовался значительным ростом (с 1 619 тысяч в 1989 году до 2 800 тысяч в 1993 году) числа зарегистрированных преступлений, следует отметить, что расследование их основной массы легло на следователей органов внутренних дел. В результате нагрузка на штатную единицу следователя по находящимся в производстве делам значительно возросла, многократно превысив нормативно установленную.

Однако вместо законодательного упрощения процедуры расследования малозначительных и не представляющих большой общественной опасности преступлений путем перевода значительной их части на сокращенную форму расследования (в тот период -- протокольную форму досудебной подготовки материалов) и расширения тем самым подследственности органов дознания развитие следствия пошло по экстенсивному пути. Штатная численность следователей в указанный период была увеличена на 29 тысяч единиц (при условии поступления на службу ежегодно не более 300#400 выпускников высших юридических образовательных учреждений). В основном по этой причине на следственную работу в 1989#1993 годах принято более 20 тысяч сотрудников без высшего юридического образования. В результате доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87 процентов на 1 января 1989 года до 60 процентов в 1993 году и, соответственно, с 25 до 55 процентов увеличилось число следователей со стажем работы до трех лет (минимально необходимого срока для становления следователя).

Недостаточно эффективными оказались и шаги Министерства внутренних дел по формированию нормативной правовой базы деятельности следственного аппарата (приказы МВД СССР № 145 от 24 июля 1989 года и МВД России № 107 от 15 июня 1992 года), которые не смогли в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и не решили вопросов укрепления его федеральной составляющей, поскольку не базировались на законодательных нормативно-правовых актах. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях ежегодного значительного роста преступности не обеспечивал в полном объеме возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Созданные в 1992 году в составе следственных подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации специализированные следственные отделы не смогли обеспечить расследования уголовных дел в отношении набиравшей «силы» организованной преступности.

На втором этапе (1994#1997) были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а также в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, при УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности.

Значительно обновилась ведомственная нормативная правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений (приказ МВД России № 334 от 20 июня 1996 года).

Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК, который 6 июня 1997 года был принят Государственной думой в первом чтении.

Эти и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия (уменьшился удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, с 8,4 процента в 1994 году до 7,8 процента в 1997 году; оконченных в срок свыше двух месяцев -- соответственно с 22,2 до 16,7 процента и прекращенных -- с 26,8 до 20,9 процента).

В указанный период одновременно отмечалась тенденция увеличения (+ 23,8 процента) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1 881 в 1994 году до 2 328 обвиняемых в 1997 году). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1 191 и 1 170 подозреваемых, обвиняемых).

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994#1997 годы из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тысячи следователей и еще от 1,4 до 1,8 тысячи переходило в другие службы. Число следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1997 года сократилось до 43,6 процента (самый низкий показатель за 20 лет).

Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (1998-й -- 1 июля 2002 года), в течение которого приняты и осуществлены наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

Президентом Российской Федерации 23 ноября 1998 года был издан Указ № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренних дел и реализацию Концепции судебной реформы. Указ впервые за 35 лет существования установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел во главе со Следственным комитетом при МВД России. Были приняты также меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности.

Во исполнение Указа Президента России Министерством внутренних дел издан ряд ведомственных нормативных правовых актов (приказ МВД России «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422» от 4 января 1999 года № 1 и ряд других), согласно которым в течение 1999#2000 годов осуществлены значительные организационно-штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.

В целях укрепления процессуальной независимости следователей и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами и связанных с коррупционными проявлениями, министерством были созданы десять региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, а несколько ранее -- Региональное управление по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе.

В развитие положений Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849, согласно которому были образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных подразделений были созданы семь следственных управлений по расследованию